Рада національної безпеки і оборони України

Інститут утворено Указом Президента України від 16 березня 2001 року № 173 “Про Національний інститут проблем міжнародної безпеки”.

Інститут ліквідовано Указом Президента України від 2 квітня 2010 року № 471 “Про оптимізацію діяльності з розроблення наукових засад національної безпеки України”.

 

Громадський контроль над “силовими” структурами в Україні: проблеми та перспективи


16.04.2005
Олексій Полтораков

Отже, громадський контроль можна визначити як систему відносин громадянського суспільства з державою, яка грунтується на підзвітності органів державної виконавчої влади органам державної законодавчої влади (парламентський контроль) та недержавним структурам (“третьому секторові” та ЗМІ). Основне спрямування громадського контролю над силовими структурами – запобігання перетворенню країни на державу “поліцейського типу”, сприяння розвитку демократичних процесів у контрольованих структурах. Основною проблемою на цьому шляху є відсутність поінформованості широкої громадськості та її представників (недержавних організацій, журналістів тощо) про ті процеси, які відбуваються в зазначених “силових” структурах.

Зауважимо, що громадський контроль над системою національної безпеки — поняття багатоаспектне. Воно значно ширше за цивільний контроль над збройними силами і як таке містить у собі ідею контролю не лише над армією, а й над “силовими” структурами в цілому, тобто над усіма основними політичними суб’єктами системи національної безпеки. Однак сучасні науковці у своїх дослідженнях зазвичай обмежуються або питаннями цивільно-військових відносин, або питаннями демократичного контролю над армією, залишаючи поза увагою інші структури Військової організації держави.

Розглянемо проблемні питання громадського контролю в більш широкому контексті, аніж відносини “суспільство - армія”.

Партійно-політичний контроль за часів СРСР

За часів Радянського Союзу контроль над Радянською Армією був подвійним: партійний (через КПРС та комсомол як допоміжну в цьому контексті ланку), з одного боку, та контррозвідувальний (через КДБ, який переймався більш широким спектром проблем Збройних Сил СРСР, аніж суто протидія ворожому воєнному шпіонажу) – з іншого.

Як зазначив американський фахівець Роман Кольковиць, конфлікт між цивільним і військовим керівництвом у СРСР був властивий суті радянської політичної системи, що і викликало необхідність всеосяжного цивільного контролю над армією. Цей конфлікт був “результатом фундаментального протиріччя між зрівняльною, антимілітаристською ідеологією марксизму з його вимогою цивільного керівництва й елітарними, реалістичними установками військового керівництва з його “військовим складом розуму” . З цією метою було створено розгалужену мережу спеціальних органів майже всебічного контролю над армією. Найважливішими з них були Головне політичне управління (Главпур) при ЦК КПРС і Третє Головне управління військової контррозвідки у складі КДБ СРСР. Відсутність контролю з боку КДБ над розвідкою (Головним розвідувальним управлінням Генерального штабу) компенсувалася посиленим контролем над ГРУ ГШ з боку так званого воєнного відділу ЦК КПРС. Партійно-політичний контроль над іншими “силовими структурами” радянської держави (власне КДБ та міліцією) доповнювався елементами внутрішнього контролю (служби “внутрішньої безпеки”) та частково органами прокуратури. Для інших – абсолютної більшості громадян і організацій країни – діяльність “силових структур” і суміжних структур “оборонки” (ВПК) була майже “terra incognita”. Саме тому наприкінці 1980-х — на початку 1990-х років вимога громадянського контролю взагалі була одним з головних гасел демократичного руху.

Лише стрімкі процеси “перебудови і нового мислення” дали зняти табу на публічне обговорення проблем та перспектив відносин між “владою”, армією і спецслужбами. Згадаймо, скільки було опубліковано статей, зроблено парламентських запитів з метою розібратися, наприклад, чи санкціонував М. Горбачов використання військ в Тбілісі, Вільнюсі, Баку чи ні.

Трансформація системи контролю в незалежній Україні

Після розпаду СРСР стрімкі процеси деполітизації (які в балтійських республіках було доповнено неоднозначними процесами “деКДБізації” ) в пострадянських країнах не обійшли армію та спецслужби. Так, зокрема, указом Президента СССР від 24 серпня 1991 р. діяльність політичних партій у Збройних Силах була припинена. В результаті виникла складна ситуація втрати одного з важелів впливу та засобів контролю над спецслужбами. Ситуація з армією щонайменше в Україні ускладнювалася тим, що Верховна Рада України переважно декларативно підпорядкувала собі всі військові формування, розташовані на території України – і при цьому зробила це так швидко , що не встигла одночасно створити дієву систему парламентського контролю над армією та спецслужбами. Спроба реалізувати популярну на Заході норму погодження з парламентом призначення основних “силовиків” (керівників “силових” органів) виявилася невдалою: “...у 1991—1992 роках... всі керівники правоохоронних органів, спецслужб проходили крізь “сито” парламентських комісій — і саме тоді робота правоохоронних органів була фактично паралізована. В результаті стався сплеск злочинності — не тому, що працівники правоохоронних органів її очолили, а тому, що вони були деморалізовані і дезорганізовані” .

Перехід “під жовто-блакитні прапори” міліції та навіть колишнього КДБ (зараз СБУ) стався доволі тихо і спокійно (через особливості територіальної структури цих організацій та відсутність належної уваги до політико-правових проблем їх функціонування), однак “фактично перші три-чотири роки після здобуття Україною незалежності служба не діяла, вона тільки спостерігала, бо не мала правового поля” .

Ситуацію з армією ускладнили проблеми ядерної зброї та Чорноморського Флоту. В чомусь саме завдяки цим резонансним справам щонайменше в Україні громадський контроль сприймають переважно через призму відносин “суспільство – армія”, зазвичай залишаючи поза увагою проблеми підконтрольності діяльності інших структур, які також належать до “силових”. Необґрунтована секретність, яка зазвичай проявляється в діяльності цих структур, унеможливлює здійснення контролю за ними і є значною перешкодою на шляху до демократії .

Механізми демократичного контролю в Україні

Навіть до теперішнього часу український парламент не використовує повною мірою можливості щодо здійснення контролю над силовими структурами. Досі не створено спеціальних контролюючих органів, не використовуються можливості для здійснення парламентського контролю через затвердження військового бюджету. З іншого боку, спостерігається “надмірна концентрація реальних повноважень контролю над правоохоронцями в одному органі – адміністрації Президента України, структурі, функції якої не визначені ні Конституцією, ні законами України і яка у своїй повсякденній діяльності жодним чином не підконтрольна ані громадянам України, ані обраним ними представницьким органам” . Отже, законодавча гілка влади, на відміну від виконавчої, має обмежену інформацію щодо реального стану у силових структурах і не може реально використовувати свої важелі впливу” . Крім того, неефективною є практика призначення президентом генерального прокурора за узгодженням з парламентом. Адже, як свідчать останні прецеденти, в разі незатвердження парламентом “президентської” кандидатури повноваження генерального прокурора здійснює тимчасово виконуючий обов’язки, а він жодним чином від парламенту не залежить. Дисбаланс повноважень президента та парламенту являє собою серйозну загрозу національній безпеці і політичній стабільності, створюючи певні передумови перетворення України на “поліцейську”, або “преторіанську” (С.Хантінгтон), державу. Сподіваємося, що конституційна реформа, яка невдовзі перейде у практичну площину, допоможе принаймні зменшити цей дисбаланс.

Ту велику увагу, яку постійно приділяють громадськість та мас-медіа українській армії (ширше – Міністерству оборони), не можна пояснити виключно великою чисельністю армійських (військових) угруповань. Адже чисельність військових угруповань, які не належать до армійських (Прикордонні війська, Внутрішні війська МВС, підрозділи СБУ тощо, навіть не враховуючи, наприклад, колишніх залізничних військ, переданих Міністерству транспорту), практично не поступається чисельності армійським. Звичайно, частково увагу до української армії можна пояснити тим, що саме процеси у військовій сфері залишаються основними питаннями діалогу України і НАТО. Однак разом з тим не слід забувати, що вимоги, які накладають на нас “особливі партнерства” і прагнення набути членства в НАТО і ЄС (особливо в їх політичній площині – забезпечення демократичності, транспарентності і свободи слова та ЗМІ), так само розповсюджуються і на міліцію та СБУ.

Демократичний контроль: міжнародний вимір

“Останнім часом як НАТО, так і ЄС дедалі більше уваги приділяють демократичному контролю та боротьбі з корупцією у невійськовому секторі безпеки.” . Слід, однак, зазначити, що в основному документі про співробітництво в рамках програми “Партнерство заради миру” (січень 1994 р.) наголошувалося на “забезпеченні демократичного контролю над Збройними силами”, та про інші структури безпеки жодного слова сказано не було; хоча багато демократичних держав мають жандармів, мілітаризація органів державної безпеки (не йдеться про МНС та податкову службу) чужа ліберальним, демократичним традиціям. Лише після саміту в Мадриді (1997 р.) блок НАТО почав приділяти належну увагу невійськовому секторові безпеки країн-кандидатів. Невійськові “силові” структури України, за винятком МНС, лише наприкінці 2000 року офіційно приєдналися до співробітництва Україна - НАТО. Своєю чергою, після тривалого і досить прохолодного ставлення до НАТО представники МВС проявляють дедалі більший інтерес до можливості застосування НАТОвської концепції прозорості, що є основою Оборонного огляду в Україні, з метою оцінки власних витрат, можливостей і недоліків . Це дає змогу зробити попередній висновок, згідно з яким співробітництво по лінії Україна - НАТО та Україна - ЄС доки не показало себе ефективним механізмом сприяння громадському контролю над силовими структурами.

Відомо, що в Міноборони постійно тривають процеси скорочень, тоді як в МВС, СБУ тощо скорочень майже не спостерігається. Якщо ж скорочення і відбуваються – то поза очами громадськості і ЗМІ, та це вже є проблемою українського громадянського суспільства. В цілому можна говорити про дисбаланс уваги громадськості і медіа – армії інколи приділяється зайва увага , тоді як міліції і, тим більше, СБУ – уваги бракує. Найбільш реалістичним поясненням цього феномена є те, що армія (і без того обтяжена судовими процесами з колишніми військовослужбовцями, які вимагають недоотриманих грошей), на відміну від міліції, СБУ, ДПА тощо, не має серйозних важелів “стримування і противаги” щодо ЗМІ – як офіційних (притягнення видання чи журналіста до суду в звинуваченнях у наклепі) так і неофіційних (проведення перевірок і обшуків редакцій тощо).

На нашу думку, саме відсутність дієвого контролю над “силовими” органами виконавчої влади спричинила такий парадокс, коли, наприклад, “наші західні колеги визнавали, що органи держбезпеки до 1991 року були найменш корумпованими структурами. Більш того, наша партійна організація контррозвідувального відділу 1990-го “насмілилася” запросити “на килим” Київський міськком партії. Цей рух підтримав і начальник управління. А сьогодні ми обвинувачуємо органи безпеки в тому, що це найбільш корумпована структура” . Корумпованість міліції вже давно стала “притчею во язицех”, адже ще “в 1965 році черговий генеральний секретар Комуністичної партії, коли йому запропонували підвищити зарплату працівникам міліції, відповів — обійдуться, вони хабарі беруть” . А антикорупційна ініціатива генсека Ю. Андропова з “розбавлення” МВД офіцерами КДБ успіху практично не мала.

Масс-медіа як структурний елемент громадянського контролю

В частині, яка стосується місця та ролі мас-медіа у відносинах “держава – громадянське суспільство”, слід визнати відсутність дієвого контролю з боку ЗМІ над діяльністю щонайменше “правоохоронних органів”. На думку багатьох експертів та фахівців, має місце навіть зворотна тенденція. Так, із середини 1990-х років в Україні спостерігається процес обмеження свободи ЗМІ, одним з інструментів якого є ті органи, діяльність яких сама має бути під інформаційним контролем медіа – в першу чергу міліція, СБУ, податкова поліція, прокуратура тощо. Про ставлення правоохоронних органів до ЗМІ виразно свідчить факт, оприлюднений Інститутом масової інформації: протягом 2003 року в Україні зареєстровано понад 80 конфліктних ситуацій між ЗМІ та органами виконавчої влади, в тому числі — міліцією (14 випадків) і прокуратурою (12 випадків). У цих ситуаціях правоохоронні органи жодного разу не ставали на бік журналістів .

Релігійний вимір громадського контролю

Торкаючись відносин “церква – силові структури”, слід зупинитися на принциповій проблемній ситуації. Провідні церковні інституції не завжди прагнуть віднайти механізми конструктивного контролю над силовими структурами та взаємовигідного діалогу з ними (надання гуманітарної допомоги і незалежний контроль соціально-психологічного стану). Так, досить показовим є факт підписання Українською православною церквою (Московського патріархату) без участі представників інших Церков та конфесій України "спільних угод про взаємодію" з ВМС, ПВ та ВВ МВС України. У квітні 1999 р. Російська Православна Церква здійснила відкрите моральне заохочення керівників українських силових структур, коли на Великодні свята член Священного Синоду Російської Православної Церкви митрополит УПЦ Володимир (Сабодан) вручив церковні ордени міністрові оборони України О.Кузьмуку, міністрові внутрішніх справ України Ю.Кравченку та голові Державного комітету України у справах охорони державного кордону В.Банних "за заслуги перед Церквою" (читай: УПЦ, яка є структурним підрозділом РПЦ?). На думку експертів, цю акцію було проведено на виконання завдання, поставленого Патріархом РПЦ Олексієм II на Архієрейському соборі РПЦ (18-23 лютого 1997р.), в якому прямо наголошувалося: "Надобно... подумать о том, как установить более прочные связи с армиями и правоохранительными органами... государств Содружества" . Цей факт дає змогу дійти попереднього висновку, згідно з яким пріоритетом “військової політики Церкви” є не стільки налагодження системи громадського контролю над “силовиками”, скільки пошук сумнівних важелів впливу на них.

Висновки та пропозиції

Становлення незалежного від держави громадянського суспільства є одним із елементів посткомуністичної трансформації, за ступенем та ефективністю впливу на державу інститутів громадянського суспільства, до яких відносяться неурядові організації та незалежні аналітичні центри, можна оцінювати глибину перетворень, ступінь модернізації та європеїзації посткомуністичних держав.

Співпраця державних органів з неурядовими організаціями та незалежними аналітичними центрами є невід’ємним елементом демократичної політичної культури європейського зразка. Наявність налагоджених ефективно діючих каналів комунікації між органами влади та “третім сектором” виступає запорукою відкритості державної політики та її підконтрольності суспільству, і в цілому – відповідності стратегічним національним інтересам.

Досвід співпраці недержавних організацій з органами влади у сфері демократичного контролю засвідчує переважно наявність тих самих проблем, що характерні для відносин між владою та громадським сектором в Україні в цілому: традиції замкненості держапарату, непрозорість вироблення державної політики, взаємна недовіра, низька ефективність “третього сектора” у лобіюванні своїх позицій. Аналіз діяльності недержавних громадських організацій показує, що лише невелика кількість з них (Центр ім. Разумкова, Центр досліджень армії, конверсії та роззброєння, Центр досліджень проблем громадянського суспільства та деякі інші) приділяє достатню увагу воєнним і суміжним з ними проблемам.

В той же час протягом останніх років активістам недержавних організацій (насамперед, аналітичних центрів) спільно з представниками органів влади вдалося дещо розширити вікно можливостей для взаємно-корисної співпраці. В зв'язку із цим останні ініціативи Міністерства оборони України, зокрема існування “гарячих ліній” (за їх допомогою “можна дізнатися про всі хвилюючі проблеми та процеси, які відбуваються у Збройних Силах України”) і спроби створення при Міноборони Громадської ради, яка вбачається “постійно діючим консультативно-дорадчим органом” можна тільки вітати. Було б більш ніж бажаним, аби подібний досвід (пускай малий і недостатній) було перенесено на інші структури, які теж належать до силових.

Поки що, незважаючи на резонансність багатьох проблем, пов’язаних з армією, міліцією, СБУ та прикордонниками, система громадського контролю над ними залишає бажати кращого. Так, наприклад, бажаним було б проведення широкомасштабного дослідження, присвяченого об'єктивному висвітленню рівня корумпованості в “силових” структурах, що дозволило б зробити програму боротьби з корупцією та хабарництвом більш дієвою та ефективною.

Розбудова систем демократичного контролю є накопиченням досвіду, який, за умови оздоровлення внутріполітичної ситуації, може привести в майбутньому до формування нової культури взаємодії влади і суспільства, зокрема, в сфері національної безпеки в якнайширшому її розумінні.




читайте також:
18.12.2008 "Східний вимір політики ЄС у контексті національних інтересів України"
26.08.2008 "Діагнози Мюнхена: сум’яття та дефіцит стратегій"
30.06.2008 "Неортодоксальний погляд на Росію"
30.01.2008 "В очікуванні Бухарестського саміту НАТО"
03.11.2007 "Українсько-російські відносини: зліти та падіння." (К.: Т-во “Знання” України, 2007. – 24с.
Стратегічна панорама
Стратегічна Панорама   Національний інститут проблем міжнародної безпеки видає щоквартальний науково-аналітичний збірник "Стратегічна Панорама".

 

Спеціалізована Вчена Рада
Постановою президії ВАК від 12 березня 2008 р. № 14-08/3 в інституті створено спеціалізовану вчену раду Д26.723.01 із правом приймати до розгляду та проводити захист дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора (кандидата) наук зі спеціальностей:

21.01.01 – Основи національної безпеки держави
(паспорт перелiк питань);

21.03.01 – гуманітарна і політична безпека держави;

21.03.02 – регіональна безпека держави;

21.03.03 – геополітика

21.04.01 – Eкономічна безпека держави
(паспорт перелiк питань);

Головою спецради призначено д.філос.н, професора М. А. Ожевана, ученим секретарем спецради - к.політ.н. Т. С. Стародуб.

Видання

Публікації

Моніторинг